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La valutazione dei singoli elementi quale bilanciata sintesi sottesa al procedimento di scioglimento degli organi comunali e provinciali per infiltrazione mafiosa

Cons. Stato, Sez. III, 17 giugno 2019, n. 4026

IL CASO

In sede di giudizio di primo grado veniva impugnato il D.P.R. che aveva disposto lo scioglimento degli organi elettivi del comune, giusta l’art. 143 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL).

LA QUESTIONE GIURIDICA

IL T.A.R. Lazio, nella sentenza oggetto di gravame, rigettava il ricorso, atteso che il complesso quadro individuato ed apprezzato alla luce della più volte ricordata necessità di una valutazione unitaria dei fatti, non risultava in concreto depotenziato dalle singole contestazioni contenute in atti, non idonee ad elidere i profili di forte e decisa valenza rivelatrice dei collegamenti esistenti tra gli amministratori locali e la criminalità organizzata.

IL PRINCIPIO DI DIRITTO

Il Collegio, investito del gravame proposto avverso la sentenza del giudice di prime cure, richiama in primo luogo la natura dello scioglimento ex art. 143 del d.lgs. n. 267/2000, quale strumento, a carattere preventivo e non sanzionatorio, posto a tutela della collettività; in guisa da salvaguardare l’osservanza dei princìpi costituzionali della democrazia rappresentativa e della trasparenza e buon andamento dell’attività amministrativa, vulnerati dal condizionamento o dalla contaminazione di detti organi da parte delle consorterie mafiose.

La partecipazione degli organi di vertice del Governo della Repubblica nel procedimento propedeutico allo scioglimento restituisce, analogamente all’adozione del provvedimento con D.P.R., il carattere straordinario della misura che, coma già osservato nella sentenza della Corte costituzionale n. 103 del 1993, reca rilevanti aspetti di prevenzione speciale.

L’appello viene respinto, pertanto, posto che la valutazione ai fini dello scioglimento dei consigli comunali o provinciali per infiltrazioni mafiose deve essere non atomistica, ma complessiva, in ordine non soltanto a singoli episodi, ma soprattutto ai collegamenti tra fatti, persone ed andamenti nel tempo della amministrazione locale; le mafie, com’è ben noto, costituiscono una minaccia asimmetrica e fortemente adattabile a tempi, luoghi, relazioni fra persone e operatori economici: la scomposizione atomistica della valutazione condurrebbe quindi, a non cogliere il “valore aggiunto negativo” della contaminazione mafiosa, che non è statica ma dinamica e non è mai rigida ma variamente adattabile; si richiede in altri termini, come questo Consiglio di Stato ha affermato, che la valutazione costituisca “bilanciata sintesi e non mera somma dei singoli elementi stessi”.

(omissis)

DIRITTO

Gli appellanti hanno articolato, rispetto alla sentenza qui impugnata, elaborati motivi di censura e fornito argomentazioni ampie e dettagliate che, malgrado l’apprezzabilità del significativo impegno difensivo, non sono tali da condurre all’accoglimento dell’appello che, al contrario, il Collegio ritiene infondato.

Occorre muovere dalla considerazione che lo scioglimento degli organi comunali per infiltrazioni mafiose è strumento di tutela della collettività, a carattere preventivo e non sanzionatorio, nei casi in cui gli elementi raccolti sulla infiltrazione e contaminazione mafiosa nella conduzione della cosa pubblica determinano una emergenza straordinaria che richiede – come la Corte Costituzionale la definì con sent. n. 103 del 1993 – una misura di carattere straordinario.

Si verifica , infatti, la situazione in cui l’esito del voto democratico – unica regola possibile per il governo di una amministrazione pubblica – è risultato, a seguito della approfondita indagine della commissione ispettiva, condizionato o comunque contaminato da gruppi mafiosi, talché esponenti locali eletti e attività dell’amministrazione in carica appaiono influenzati da regole e logiche che contrastano totalmente con i principi costituzionali della democrazia rappresentativa e della trasparenza e buon andamento.

Ogni voto, ogni amministratore eletto con l’influenza della mafia, deve, allora, comportare una risposta dello Stato tanto straordinaria quanto lo è la sottrazione del potere di governo a chi formalmente lo ha conquistato con le elezioni ma che, nella sostanza, piega il risultato elettorale in danno, diretto o indiretto, della collettività degli onesti a vantaggio delle cosche dominanti.

E’ questa la ragione per cui il procedimento di scioglimento è scandito dal passaggio attraverso la valutazione e decisione delle più alte cariche del Governo della Repubblica, sulla base di una – sempre approfondita e articolata – relazione ispettiva ordinata dal Ministro dell’Interno.

La deliberazione del Consiglio dei Ministri esprime, a un tempo, la forte natura di responsabilità collegiale esercitata, e la conseguente ampiezza della valutazione discrezionale sugli elementi ritenuti idonei ai fini della misura.

L’adozione dello scioglimento con D.P.R., pur non concorrendo il Presidente della Repubblica alle valutazioni sulla vicenda, conferisce al provvedimento la speciale solennità derivante dal carattere, come detto, di misura straordinaria a tutela della collettività dei cittadini residenti nel Comune interessato. Come la Corte Costituzionale ha osservato nella citata sentenza n. 103 del 1993, infatti, la misura è “caratterizzata da rilevanti aspetti di prevenzione sociale per la sua ricaduta sulle comunità locali che la legge intende sottrarre, nel suo complesso, alla influenza della criminalità organizzata”.

I corollari di tale premessa si ricavano dalla giurisprudenza, anche assai recente, con cui il Consiglio di Stato ha consolidato la propria posizione in materia, ed in particolare:

– la necessità che, tenuto conto della ampiezza della discrezionalità in materia, la valutazione debba essere non atomistica ma complessiva, in ordine non soltanto a singoli episodi, ma soprattutto ai collegamenti tra fatti, persone e andamenti nel tempo della amministrazione locale; le mafie, com’è ben noto, costituiscono una minaccia asimmetrica e fortemente adattabile a tempi, -OMISSIS-, luoghi, relazioni fra persone e operatori economici: la scomposizione atomistica della valutazione condurrebbe quindi, a non cogliere il “valore aggiunto negativo” della contaminazione mafiosa, che non è statica ma dinamica e non è mai rigida ma variamente adattabile; si richiede in altri termini, come questo Consiglio di Stato ha affermato, che la valutazione costituisca “bilanciata sintesi e non mera somma dei singoli elementi stessi”.

– non occorre l’esistenza di fatti penalmente rilevanti e tanto meno di preesistenti condanne, poiché comunque il condizionamento della formazione della volontà degli organi locali, in modo univoco e rilevante, ben può essere colto, nella sua probabilità e verosimiglianza, da elementi indiziari o persino dal compimento di atti che sembrano indicare una volontà di contrasto alla mafia ma in realtà sono l’abile dissimulazione della volontà di approfittare, di concordare, o persino di subire con inerzia, laddove la presenza delle cosche sul territorio è oggettivamente accertata;

– la giurisprudenza del Consiglio di Stato è ferma nel dare rilevanza sia al “collegamento” che al “condizionamento” della politica e amministrazione locale, tanto che si evidenziano sia comportamenti rilevatori di “contiguità compiacente” (attraverso, ad esempio, corruzione e favoritismi clientelari) sia della “contiguità soggiacente” (attraverso, ad esempio, la mancata reazione alle intimidazioni mafiose o l’inerzia nell’adottare atti su cui la cosca locale aveva inviato segnali minacciosi).

Il condizionamento, poi, si può riscontrare come fattore genetico (ad esempio, quando emergono attività mafiose a sostegno della elezione di candidati “graditi”) e, non alternativamente, come fattore funzionale, quando le cosche incidono o sono avvantaggiate nell’andamento della gestione amministrativa; solo una valutazione complessiva, contestualizzata anche territorialmente, può condurre ad un esame appropriato della delibera di scioglimento, quale tutela avanzata prevista dall’ordinamento.

Sulla base dei principi sopra richiamati, dai quali il Collegio non intende -OMISSIS-, si devono ora esaminare le plurime censure degli appellanti, senza però cadere nell’errore di fondo degli stessi, che è stato quello di analizzare minuziosamente ciascun singolo episodio non cogliendo, invece, la prospettazione complessiva delle ragioni dello scioglimento.

(omissis)

Tutti questi episodi, di cui gli appelanti sminuiscono fortemente la portata sintomatica, concorrono – al contrario – a spiegare come e perché si sia potuta verificare una lunga serie di obiettive anomalie nella gestione della “cosa pubblica”, sicché essi rappresentano la “contestualizzazione soggettiva” da cui ragionevolmente deriva il “più probabile che non” condizionamento mafioso della azione comunale.

Non vi è dunque, proprio in virtù di tale collegamento, quella natura “neutra” o “non rilevante” di obiettive deviazioni dalle regole e dal buon andamento, che invece gli appellanti, sottolineano a proposito di tutte le vicende su cui ora il Collegio si deve soffermare.

(omissis)

Vi sono in atti, in conclusione, elementi e vicende, su cui il Collegio ha ritenuto di svolgere un più approfondito esame, che in modo più che sufficiente denotano la correttezza della impugnata deliberazione di scioglimento degli organi elettivi del Comune di Cassano, per i quali è “più probabile che non” – e sotto certi aspetti sicura – la contaminazione da parte delle potenti cosche locali di ‘ndrangheta, al fine di influenzare e indirizzare sia la libera espressione della volontà degli elettori, sia le scelte amministrative in direzione del massimo profitto per operatori vicini agli eletti e in vario modo collegati alle cosche.

Per tutte queste ragioni, l’appello deve essere respinto.

(omissis)

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